政府财赤│财政储备不足7000亿　6年发债3200亿、回拨千亿未来基金

【预算案2025】政府财赤持续，预计本年度财政储备结余为6,851亿元，仅相当于11个月政府开支。港府近年加大发债力度，包括在2024/25年度的预算案中推出1,200亿元的绿债和银债，并写入财政储备，令账面赤字有所收窄。而由2019/20年度至本年度，政府6年间合计发债达3,207亿元。

除发债外，政府近年亦将存放于财政储备外的部份款项回拨，包括回拨房屋储备金和未来基金的投资回报，金额合计已逾2,000亿元，变相减慢财政储备流失速度，部份款项更用作经常营运开支。粗略估计，政府近6个年度透过发债和回拨合计为库房增加逾5,000亿元“收入”，然而这些账面转拨并非实质财政增收，而债券未来亦需全数偿还，而且涉及利息开支，因而令社会关注以上做法的可持续性。

财政储备近年持续减少，由2018/19年度约1.17万亿元，降至2023/24年度7,332亿元，预计至本年度（2024/25年度）会进一步减至6,851亿元（注：2024/25年度为预算数字，下同），只相当于11个月政府开支。

政府一般支出急增　惟地价收入大减

储备减少，究竟主要减在哪里呢？现时财政储备由“政府一般收入账目”（下称“一般收入账目”）和8项基金组成，当中以一般收入账目，以及基本工程储备基金的变动最为明显。

一般收入账目是政府财政的主要营运账目，收入来源包括税收、差饷以及各项收费等，而虽然这个账目的收入有增无减，不过由于支出急增，包括薪酬、部门开支、资助金等开支，在近10年间增加逾八成至2024/25年度约6,234亿元，预计基金期末结余将降至不足1,300亿元，10年间减少75%，占整体财政储备的比例亦降至18.7%。

近6年靠发债逾3,200亿元填补库房

至于基本工程储备基金，设立目的则是为了向工务计划及征用土地提供资金，而政府地价收入亦会写入此账目中，因此近年卖地收入大减，基本工程储备基金的结余亦见减少，2024/25年度预算结余为994亿元，较高峰期2017/18年度约1,800亿元大减45%。

而事实上，政府近年发行绿色债券等债券收入，亦会写入基本工程储备基金之中，这些发债收入由2019/20年度至本年度合计达3,207亿元，变相为财政储备“补血”，但问题是这些债券迟早都要还，而且要计及利息开支。

回拨房屋储备金、未来基金投资收入至库房

除了发债之外，政府近年亦将存放于财政储备外的部份基金回拨，包括2019/20年度起分4年回拨824亿元房屋储备金；另外政府于2021/22年度预算案公布，会从未来基金回拨投资回报（注：不涉及本金），截至2023/24年度累计回拨1,170亿元；以上回拨资金均计入土地基金的投资收入。若计及债券和回拨收入，则由2017/18年度至今，政府“另辟财路”合计为库房增加逾5,000亿元“收入”，土地基金占财政储备的比例亦增至约五成。

土地基金现时计入财政储备下的名义储蓄帐目“未来基金”，存放于外汇基金内，以赚取更高投资回报。以往因土地基金相关决议所限，由未来基金回拨的投资收入款项，只可用作投资或土地基金管理相关开支。

修订土地基金用途　可转拨至一般收入账目

然而，立法会去年通过议案，容许由未来基金回拨的累积投资收入，转拨政府一般收入。换言之，“未来基金”的投资回报已由可用作政府日常营运开支，而政府在本年度亦已从土地基金，转拨1,000亿元至一般收入账目。

翻查政府财政储备下各组成部份的转拨纪录，一般收入账目由以往向其他基金贡献款项，变成转拨款项的主要接收方。这反映政府支出增加，但一般经常性收入却跟不上，需由其他基金转拨填补。

至于更令人关注的，是上文所提及，因为库房储备持续缩水，而需要从未来基金回拨款项，更透过发债增收，但长远而言这些都未必是可持续的做法。