【土地大辩论．专访】棕地“无王管”　伍美琴狠批：城市规划粗疏

我们从小就被灌输“香港地少人多”的观念，特区政府也经常以“土地不足”为房屋问题辩解，但中文大学地理及资源管理学系教授伍美琴却不以为然：“香港不缺土地，只缺有愿景的规划。”本身是城市规划师的她担心，假如社会继续盲目增加土地供应而忽略让港人宜居的长远规划，“未来20年、30年，香港人仍要承受‘土地不足’的恶果！”

去年8月底，政府宣布成立“土地供应专责小组”，并委任22名非官方委员及八名官方委员；一周后，由27名专业人士组成的“民间土地资源专家组”随即成立，成员包括天文台前台长林超英、南丰集团前董事总经理蔡宏兴、本土研究社陈剑青，以及测量师姚松炎等人外，还有任教城市规划多年、曾获欧洲规划院校联合会（AESOP）颁发“最佳论文奖”的伍美琴。

“民间土地资源专家组”当中的“资源”一词，正是伍美琴“成功争取”的：“当时有人成立了工作小组，我又在做相关研究。我说名字太差，（我们）不能叫‘土地供应’小组。”她解释，“资源”与“供应”概念不同，前者反映土地的“使用价值”，强调大家拥有享用土地的权利，视土地为珍贵资源，例如规划照顾居民累积社会资本的需要；后者则着重“交换价值”，仅视土地为建屋卖钱的工具。

专家组否认与政府“打对台”，但双方对“土地”的理解不一，自然也对“如何运用土地”有不同看法。例如专责小组根据政府的《2030+规划远景策略》，指香港长远欠缺1,200公顷土地，但专家组质疑，香港需要的土地其实不需要1,200公顷那么多。又例如，专责小组希望凝聚共识，积极开发土地，但这种重开发、轻规划的思维，令伍美琴反感。

土地开发应配合城规愿景

她认为，真正的“规划”应从“愿景”开始，“先想如何发展城市？未来想要怎样的经济环境？之后才去思考政策如何配合、需要多少土地。”换言之，土地开发和分配往往才是最后一步。“我们经常只看‘最后’，‘前面’全部不知道。”伍美琴说，很多人误以为把土地分配作不同用途就是规划，不曾深刻反思“发展”是什么，更没有共同制订愿景的经验。

伍美琴又批评，没有规划的土地开发，根本不能解决房屋问题。“你告诉我，今日开发这些土地，他日如何解决㓥房问题？我完全不知道。如果所觅土地实际上是用来兴建私楼，就无法直接解决（基层住屋）问题。（如何觅地的）讨论都是没有意思的。”

“香港土地资源那么珍贵，但城市规划却做得那么粗疏！”伍美琴慨叹，政府得过且过的短视规划根本不利城市发展，“将来年轻人会接收一个怎样的城市？我们会留什么给下一代？”

我们的城市规划到底有多粗疏？从开发率极低的新界土地使用现状，可见一斑。

地政总署资料显示，香港土地总面积为1,106.3平方公里，其中香港岛、邻近岛屿及九龙共占11.5%，即127.7平方公里，其余大部分土地位于新界、大屿山及其他岛屿。根据《郊野公园条例》，郊野公园和自然保护区占四成土地，即可使用土地面积实际有664平方公里，再扣除已建设的270平方公里（24.3%）土地之后，全港尚有约394平方公里可供发展；它们大多位于新界，当中有不少是由私人发展商拥有的杂乱无章，与乡郊环境不协调的棕地。

“我们不缺乏土地，我们缺乏对新界土地有长远、有愿景的规划。”伍美琴解释，过去香港城市发展主要集中在九龙及港岛，但占地88.5%的新界却没有好好规划，埋下今日土地不足的恶果。

新界土地欠规划，一开始是源于港英殖民政府的“逃避发展”：“港英政府觉得新界是租借回来的，因此逃避发展，即使后来推行‘十年建屋计划’，大部分公屋也是兴建在填海地上。”

逃避发展新界致棕地扩张

逃避发展的结果，便是埋下了棕地扩张的伏线，至1983年的“生发案”，更是新界发展的转捩点。当时乡议局主席刘皇发旗下的“生发地产投资有限公司”，申请在扫管笏一块农地上摆放建筑钢条，遭政府拒绝，“生发”不服上诉至英国枢密院；法院终判政府败诉，指地契只是描述土地用途，而非限制用途的条款，因此政府再无法监管私人农地用途，导致大量农地转作停车场、货柜场、回收场，即成为了棕地。

至1990年代初政府修订《城市规划条例》，原计划将《条例》引入新界，但遭乡事派反对，故仅把《条例》适用范畴扩展至已获“发展审批地区图”覆盖地区而非“分区计划大纲图”，令棕地变得更加“无王管”。

再者，当时正值中国改革开放，本港货运物流业发展蓬勃，但政府物流产业配套不周，没有规划足够用地，在货柜用地需求激增的情况下，新界面貌急剧转变。根据本土研究社《棕迹——香港棕土政策研究报告2015》，在1983年至1993年间，位于新界的港口后勤及露天存货用地，由276公顷倍增至560公顷；往后20年间，新界棕地不断扩张，至2015年的棕地面积已多达1,192公顷。发展局提交予土地供应专责小组的文件也估计，目前本港有约1,300公顷棕地。

《香港01》早前参考各区发展比例，估算专责小组18个土地选项的可建单位数量，当中棕地极具发展潜力，预计可兴建17.9万至35.6万个单位。不过，对没有足够魄力解决土地问题的特区政府而言，这似乎并非增加土地供应的首选；从发展局文件所见，当局既担心动用《收回土地条例》向私人发展商收地的过程冗长，又指棕地分布零散、难以逐幅发展、开发成本高昂。

然而，在伍美琴看来，“只有不懂规划设计的人才这样胡说”。铿锵，有力。

“本土研究社刚刚做了研究，两公顷土地完全不少！相等于两个（11人标准）足球场。”她从规划角度解释，指土地零碎有时反而是优点，可便于改善居住环境，加上棕地位置交通相对发达，有助减低发展成本，而棕地比较平坦、水电一应俱全，重新建设时可减少污染问题。若从可持续发展的角度而论，伍美琴也认为应该优先发展棕地，“因为土地已经遭到破坏，假如透过规划重建、增加绿化，对生态反而有正面影响。”她建议政府与小地产商合作，令有更多元化的房屋落成，丰富港人的生活环境。

那么，怎样的城市规划，才是有愿景的规划？

经济发展须平衡生态保育

“建城，见人”是伍美琴任教城市规划的座右铭，而强调“人”与土地的连结，也是她对城市规划的坚持。她相信，由“人们”一同经营的空间会产生一种使用价值，令规划更具文化内涵、更有地方特色、更能累积人情味，因此，规划必须以人为本，因时制宜，不能墨守成规。

“如果你有空间建立社群关系，会令人身心灵健康、精神问题都少一点，可以帮助减低医疗开支，这些事情环环相扣。”她接受《香港01》专访后，上周在报章撰文时还提到，以人为本的规划，“就是在保育生态的同时，可以使大家安居和有一份可以有尊严地生活的工作。”

伍美琴认为，生态环境是一切城市发展的基础，重要性凌驾于社会及经济发展，“你想想，一个人没有空气、水，就生存不了。如果做任何事会影响这个基础，等同自掘坟墓。”

她又引述美国生态经济学家Robert Costanza的研究，指2011年全球生态服务总值125万亿美元，高于2014年全球生产总值的107.5万亿美元，可见大自然为人类社会提供巨额的“生态服务”，以维持人类生存，创造经济及社会价值。伍美琴认为要达至可持续发展的城市规划，必须要考虑对生态环境影响。

考虑了人文、平衡了生态、规划了愿景，又要怎样才能实践愿景？

“只求增加土地，不去建立为人民谋福祉的愿景，订立长远规划，调动各持份者的创意、想像力和经验，同心去建设一个我们可以骄傲地传承予我们子孙的香港，是不可能让我们的城市持续发展的。”伍美琴在文章中这样说。多年的经验告诉她，城市建设是个涉及社会、经济、文化和政治权利等相互角力的过程，只有凝聚以人民利益为依归的共识，才能达致多赢局面。

伍美琴2015年荣获欧洲规划学界最高殊荣的论文—— 《从香港到台北，探究知识份子在空间使用及市区重建的角色》，正是透过比较台湾宝藏岩和香港嘉咸街重建个案，引证如果建制内外的知识份子愿意放下对立、衷诚合作，就可以改变社会的结论。

上文节录自第108期《香港01》周报（2018年4月23日）《 宜居永续 VS 土地开发　我们想要怎样的城市？》。

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