财政预算案2025｜8年转拨10基金7600亿元入库房——陈茂波对得起谁
“回顾过去多年，政府对财政预算的预测有多少年是准确的？......究竟是堆砌出来还是真实的情况？......政府也可透过拨款到不同的基金达到目的，因为这些小金库可以减低当年会计帐目上的盈余或加大赤字。”——2010年4月15日，陈茂波作为立法会会计界议员，在辩论财政司司长曾俊华的《财政预算案》时批评当局透过基金藏富。
“有些基金的收入并不列入政府每年的帐目，市民难以全面理解这些基金的实际财务状况以及在公共开支中的作用......当局有否定期检讨上述基金的成效，以及更新成立目的、就是否达到成立基金的目的而设定指标和时间表？”——2011年12月14日，陈茂波以立法会议员的身份，就基金事宜向财经事务及库务局局长陈家强提出质询。
“在政府帐目外为特定目的设立基金，现时这类基金共有42个，总结余近1,800亿元......这些种子基金有不同的监管架构和投资策略，锁起了巨额公共财政资源。”——2025年2月26日，已经做了8年财政司司长的陈茂波，在五年五度财赤之下，宣布从6个种子基金回拨620亿元至政府帐目，并要求检视其他基金的财务安排。
事实上，陈茂波就任特区财金官员之首以来，已经多次透过不同政府基金转拨款项至政府帐目，累计金额达到7,597亿元。从一方面看，他确实释放了部分公共财政资源，但能否用得其所就另当别话了；而另一方面，很多基金仍然被放任于政府帐外，长期存在指标未明、成效不彰、久未检视等等问题，持续压抑公共财政的可用空间。
《财政预算案》总会重申“量入为出”，但实际上更倾向是“限入为出”，透过不同财务安排自我催眠“因为‘口袋很少钱’，所以‘开支不能多’”，根本未能善用公共财政发展经济、改善民生。“基金”就是特区政府惯用的财政手段，目前把数千亿元资金存放于42个政府基金当中，即9个“核心基金”、5个“营运基金”、以及28个“特定目的基金”（见下表）。这些基金拥有高度自主权和灵活性，部份更被设于政府帐目之外，故被视为政府的“小金库”，但也变相压缩了公共财政的可用空间；而且，它们毋需向公众披露太多资料，所以外界难以掌握公共财政的全貌，甚至低估了特区政府的富裕程度。
过去15年，立法会不下10次谈及这些政府基金，试图揭开庞大资金的神秘面纱，最早更是2010年由陈茂波以立法会会计界议员的身份，在辩论《财政预算案2010-2011》时提出。
当时陈茂波批评财政司司长曾俊华，只懂过度累积财政盈余，并且透过不同基金藏富于府，甚至利用拨出或回拨基金款项的手段去堆砌盈余或赤字，却不愿意灵活运用公共财政帮助弱势社群。翌年，陈茂波再向财经事务及库务局质询政府帐外基金的资产、成效和检视进度，但局方只是行礼如仪地回应指“设有指标”、“恒常监察”、“不时检讨”，再提供一堆没有统一规范的数据。往后的讨论也是如此，而有关基金仍然未被有效运用。
9个核心基金的资产总值最多，其中8个和由税收、差饷、物业及投资等收入组成的“一般收入帐目”，共同构成“财政储备”，用以支付政府日常开支。截至3月底，财政储备将为6,474亿元，当中近5,000亿元就是8个核心基金的结余。外界对于核心基金主要有两大质疑：第一，有些基金是几乎不可能用到的储备金，例如为了应对万一政府突然穷到未能透过一般收入支付公务员退休金而设立的“公务员退休金储备基金”，但财政司司长未有全面检视储备金效用，也未能积极运用法定权力回拨基金余额至一般收入帐目；第二，财政储备存放于投资策略相当保守的“外汇基金”，每年只有很少投资收益拨入政府“非经营帐目”。以公务员退休金储备基金为例，结余579.29亿元，但仅拨入库房20.72亿元。
5个营运基金则是为了协助政府部门提升服务质素而设立的资金，以自负盈亏方式运作，并有责任达致财政司司长所订明的固定资产目标回报率；而特区政府则可在考虑按收回资本成本原则将上年度目标回报转拨至政府一般收入帐目。不过，5个营运基金的规模和回报相当有限，截至2022年只有286.79亿元，此前4年间所回拨库房的收入累计也只有9.42亿元。其中，去年结余为84.09亿元的“邮政署营运基金”，连续多年未能实现回报目标，而且近五年连年亏损介乎0.77亿元至2.44亿元，无法贡献库房。曾有立法会议员问及当局会否检讨邮政基金运作模式，也有审计报告指出邮政署应该研究改善盈利能力，更有前邮政助理署长提倡根据市场需求转变进行改革，但当局未有积极跟进，任由基金亏损。
28个由个别政策局及部门直接成立和管理的特定目的基金，其成立的依据、目的、资金来源、金额多少、营运模式、成效指标、监察制度都各有不同，所能够查阅的公开资料亦没有统一规范，外界实在难以客观评核有关公帑是否用得其所、又应否纳入政府帐目。例如，根据《肺尘埃沉着病（补偿）条例》成立的“ 肺尘埃沉着病补偿基金”，由公营机构“肺尘埃沉着病补偿基金委员会”负责管理，经委员会年报披露帐项；不过，最新年报已经要追溯至3年前的2022年年底，当时基金结余为30.92亿元。又如，由政府先后拨款22亿元予发展局、再由发展局委托建造业议会执行的“建造业创新及科技基金”，旨在资助业界进行创科研究项目；不过，该基金没有发表独立年报或财报，要翻查建造业议会年报才能得悉基金的财务状况，截至2023年年底银行存款结余为18.04亿元。再如，自2009年由政府拨款180亿元成立、以支持受教资会资助院校研究工作的“研究基金”，经过多次注资和投资收入，截至2023年年底结余竟然多达523.78亿元，成效可见一斑。
早在担任立法会议员时期，陈茂波就深知那些基金为人诟病之处，而他自2017年出任财政司司长以来，确实致力转拨基金款项至政府帐目；然而，转拨了，又如何？
他早就说不应利用基金堆砌财政盈余或赤字——但在2019年，他宣布把前任财爷曾俊华于2014年利用财政储备投资收益成立、累计结余达到824亿元的“房屋储备金”，分4年回拨至库房，作为“投资收入”。当时不少声音质疑陈茂波萧规曹随，利用会计伎俩回拨基金转亏为盈，而他也承认，该笔款项令2019/2020年度预计有168亿元的综合盈余。
他也早就说应该检讨基金成效、释放公共财政资源——但直到今天，尽管他预计42个政府帐外基金的结余接近1,800亿元，但他也只能从6个较大规模的种子基金（只利用其投资收益应付开支的基金）回拨620亿元；至于其他基金，他则像他当年所质询的官员那般，行礼如仪表示“会要求相关政策局检视其他种子基金的财务安排”，然后不知有没有然后。
他更早就说应该善用公帑帮扶弱势群体——但回望他任内最常见的“帮扶”之举，就是不管经济顺境或逆境、无论财储丰厚或急降，竟然四度拨款合共2,060亿元进行贫富所得均一的“全民派钱”，变相导致“富者越富”；而近几年面对动辄千亿财赤的压力，他竟提出增加公共服务收费、削减社会福利开支、限制长者2元乘车优惠，直接向弱势开刀。
他甚至早就说应该改革财政储备投资以帮助新兴产业发展——但他即使连任三届政府的财金官员之首，也无法打破“外汇基金”的保守求稳作派，更加未能大胆设立专属于香港特区的“主权财富基金”，而是从“未来基金”拨款成立“香港增长组合”，再整合“大湾区投资基金”、“策略性创科基金”、“共同投资基金”等基金成立“香港投资管理有限公司”，冀能抢占硬科技、生命科技及新能源科技赛道；但是，资金规模只有620亿元。
计及房屋储备金的907亿元、基本工程储备基金的4,040亿元、土地基金的1,880亿元、防疫抗疫基金的150亿元、以及6大种子基金的620亿元，陈茂波合共回拨7,597亿元至政府帐目。然而，财政资源被释放了，但收入并没有更平等，产业也没有更兴旺；政商关系并没有被重构，利益藩篱也没有被打破。而尽管港府叫穷，但外汇基金总帐面资产仍然多达4.1万亿元，扣除货币基础后也仍有7,624亿元可以动用的累计盈余，而政府帐内也还有6,747亿元用以应付日常的财政储备——这不禁令人联想起昔日陈茂波作为代议士的拷问——“单看这些数字，香港人应该感到很幸福，但为何社会上的怨气这么厉害？”——“我真的希望特区政府可改善一下，不要再墨守成规，否则，实在是对不起香港人。”